Osalusveebi ja valitsuse eelnõude infosüsteemi kasutatavuse analüüs LÕPPARUANNE Kontaktisik: Hille Hinsberg e-post: Hille.Hinsberg@praxis.ee tel: +372 640 8013 Aprill 2015
Sisukord SISSEJUHATUS Peamised ettepanekud keskkondade arenduseks I. Õigusloome ja kaasamise protsessi korraldus Avatud õigusloome ja kaasamise etappide skeem Uus menetlusetapp ALGATAMINE (töönimetus) EISis. Uus menetlusetapp ARUTELU (töönimetus) EISis Valitsusväliste osalejate registreerimine Menetlusetapp KOOSKÕLASTAMINE 2. Soovitused arenduseks Kasutatavus ja kasutajaliidesed Mobiilsed seadmed Kasutajaliidese kuvad: 1. EIS avavaade: 2. EIS avalik dokumendivaade: 3. EIS uus alajaotus: ALGATUS: 4. EIS uus alajaotus: ARUTELU: 5. EIS Ametliku eelnõu loomine: 6. EIS mobiilivaade: 3. Soovitused haldamiseks KAASAMISE tugitegevused KOMMUNIKATSIOONI tugitegevused TEHNILISE TOE tegevused 4. LEIUD. Kasutajakogemuse analüüsi kokkuvõte I. Keskkonna eesmärgid kasutajate silme läbi II. Kasutajate profiilid III. Tänane seis Informeerimise kord ja protseduur. Kommentaarid õigusloome protsessile Kaasamise võimalikkus nendes keskkondades Kooskõlastamine, infovahetus ametnikult ametnikule Kasutatavus Dialoogi/suhtlemise tegevused Haldamine LISAD 1. KUVAD ehk visuaalsed ettepanekud keskkonna arendamiseks 2. NÄITED avatud õigusloome ja kaasamise keskkondadest Demokratia.fi Ota kantaa.fi Ühendkuningriigi veebikeskkond gov.uk Euroopa Komisjoni veebikeskkond Your Voice in Europe 1
SISSEJUHATUS Selle aruande aluseks on Riigikantselei esitatud lähteülesanne, Praxise ja Pulse esitatud ühispakkumus, ning töö teostamise jooksul esitatud vahearuanne koos lisadega. Tellija probleemipüstitus oli järgmine: Analüüsitöö eesma rgiks on saada hinnang infosüsteemide toimivusele ja kasutatavusele ning kirjeldada probleemid ning nende lahendamise viisid, millest laḧtuvalt saaks tellija hiljem va lja töötada infosüsteemi(de) arendustööde jaoks tarviliku laḧteülesande. Analüüs peab hindama infosüsteemi(de) muutmise või ümberkujundamise vajadust ning võimaliku organisatsioonilise (ümber)korraldamise vajadust, sh vajaliku kommunikatsioonitoe tagamist. Analüüsi tulemiks peab olema leidude aruanne, uute või uuendatud süsteemide visioon koos muutuste ettepanekuga seotud organisatsioonide toimimisest ja ülesannetest. Hinnang tuleb anda kommunikatsiooni alasele toele, mis on vajalik e-osalejate ligimeelitamiseks ja hoidmiseks. Vastatud peavad saama küsimused: miks osale.ee ei toimi ootustekohaselt ja mis tingimustel võiks sellelaadne keskkond tööle hakata. Võtsime lähteülesande oma pakkumuses kokku nii: Meie ülesandeks on defineerida osalusplatvormide väärtuspakkumine nii riigi kui kodaniku perspektiivist, kaardistada organisatsiooniline võimekus sisu loomises ja suhtluskanali hoidmises ning kirjeldada platvormide parim kasutuskogemus ja kitsaskohad kõigile osapooltele, et liikuda edasi platvormide arendusega. Lõpparuandes väljendatud ettepanekute ja soovituste aluseks on kummagi keskkonna kasutajatega tehtud fookusrühmaintervjuud ja kasutajate vaatlused, arutelud tellija esindajatega, võrreldavate välisriikide keskkondade analüüs ning e- kaasamise veebikeskkondade praktikute ning infosüsteemide asjatundjate arvamused. Täname arvamust avaldanud asjatundjaid: Andres Kütt, riigi infosüsteemide arhitekt ja ava-andmete asjatundja; Jaakko Korhonen, Soome valitsuse keskse kaasamisveebi demokratia.fi arendust nõustanud kasutajakogemuse asjatundja; Gunnar Grimsson, Islandi kaasamisveebi Your Priorities koodi autor ja tunnustatud praktik kodanike e-osalemise valdkonnas. Täname kõiki ametnikke, dokumendihalduse spetsialiste, ettevõtete ja omavalitsusliitude esindusorganisatsioonide ning vabaühenduste esindajaid ja teisi valitsusväliseid huvigruppe, kes on osalesid kasutajate fookusrühmades. Kasutajakogemuse kaardistasime profiilide järgi: I kasutajagrupp: mõlema keskkonna (st osalusveeb ja eelnõude infosüsteem) omanikud, kaasamise koordinaatorid; II kasutajagrupp: kaasamisprotsesside vedajad ja menetlejad ministeeriumides; III kasutajagrupp: ametnikud (e. peakasutajad), kes sisestavad dokumente EISi ja/või osalusveebi; IV kasutajagrupp: valitsusvälised aktiivsed kasutajad, sh omavalitsuste liidud kui EISi autoriseeritud kasutajad; ettevõtlusorganisatsioonid, vabaühenduste katusorganisatsioonid, kes sagedasti kasutavad keskkondi info hankimiseks ja 2
arvamuse avaldamiseks; V kasutajagrupp: valitsusvälised individuaalsed kasutajad (eksperdid) ja konkreetsete teemadega seotud vabaühenduste esindajad, kes ei ole keskkondades sagedased kasutajad. Kasutajate kogemuste põhjal välja toodud olukorrakirjeldus (leiud) on toodud aruande lisana. Töö raames on teostatud funktsionaalsuse analüüs nii eelnõude infosüsteemi kui osalusveebi hetkeseisu kirjeldamiseks. See on esitatud Riigikantseleile. Analüüsist tulenevad peamised ettepanekud keskkondade arenduseks Etapp 1 parendused Kuna EIS saab hästi hakkama sellele algselt püstitatud tööülesannetega, soovitame esmalt keskenduda kogunenud paranduste lahendamisele. Korraliku kasutajatoe tööle rakendamine aitaks siluda komplikatsioone infosüsteemi keerulisemates aspektides. Ettepanekud kriitilisteks parendusteks on järgmised: Tagada, et ainus viis eelnõu toimikut luua on dokumentide automaatne EISi lisamine. Kõik ministeeriumid peavad tegema ära liitumise EISiga dokumendivahetuskeskuse kaudu. Luua uus menetlusetapp ALGATAMINE (töönimetus), mis märgiks otsuse või eelnõu algatamist ja saab sisendi ministeeriumide tööplaanist või muul kokku lepitud viisil. Defineerida kriteeriumid, mille alusel otsustada, kas tegu on olulise mõjuga otsusega, mille algatamise kohta on vajalik info koostada ja EISis avaldada. Luua EIS-i igast algatatud toimikust menetluskaust, mis sisaldab terviklikku ülevaadet kõikidest etappidest, mis otsuse elukäiku kajastavad (sh markeeritud ka valitsuse välised infosüsteemid). Teeme ettepaneku lisada märge, mis annaks infot menetluskäigu lõpetamise kohta ükskõik millises etapis. Suletud toimik peaks kindlasti EISis säilima. Avaldada EISis kõik eri etappides esitatud arvamused, ka need, mis seni on saadetud otse eelnõu algatajale, et tagada iga etapi sisuline terviklikkus. Kooskõlastusetapi lõpus soovitame avaldada kokkuvõtte. See annaks sisulise ülevaate etapi tulemustest, ehk mis arvamusi on esitatud ning kuidas nendega on arvestatud, või mis põhjustel mitte arvestatud. Tagada tänasest põhjalikum tehniline nõustamine kasutajatele nii ministeeriumides kui valitsusvälistele osalejatele ja lisada kindlad isikud kasutajatoe kontaktidena nii valitsuse veebi, ministeeriumide veebide kaasamisrubriiki kui EISi juurde. E-postile tellitavad teavitused tuleb korrastada tehniliselt ja paremini kategoriseerida. Soovitame Riigikantseleil koos teiste ministeeriumidega teha nimekirja teemavaldkondadest, mille alusel saab teavitusi tellida. Ainult asutuse kaupa liigitus ei ole kasutajatele info leidmiseks ja menetluse jälgimiseks piisav. 3
Etapp 2 edasiarendus Kapitaalsema edasiarenduse kasuks räägivad mitmed tähelepanekud: täna on infosüsteemi operatiivne täiendamine keerukas seoses teenusepakkuja madala motivatsiooniga; rakenduse kasutajaliides on moraalselt vananenud ja tavakasutajale raskepärane, ning selle uuendamine olemasoleva andmebaasi rakendusega on seda haldava spetsialisti sõnul keerukas; täna puudub nutiseadmeid toetav kasutajaliides, mis muutub kasutajatele üha olulisemaks; olemasolev süsteem ei ole mõeldud kasutama seaduses ette nähtud avaandmete standardit ja tuleb seega vastavalt täiendada. Kasutusmugavus kui töö efektiivsuse otsene mõjutaja on vaja asetada arendusprotsessis kesksemasse rolli. Iga tööriist on ainult nii hea, kuivõrd ta lihtsustab töö tegemist ja seetõttu peaks veebikeskkonna uuenduse disainiülesanne püstitama selge eesmärgi parandada kasutajate töö efektiivsust parema kasutajakogemuse kaudu. Soovitame muuta kasutajaliideste strateegiat kasutajapõhiseks, ehk luua võimalus disainierisuste jaoks vastavalt kasutaja funktsionaalsetele vajadustele. EISi kasutajakesksem uuendus oleks sobilik ettevalmistus Eesti eesistumiseks 2018.aastal, mis looks EL kontekstis uue verstaposti ametnikele mugavamast ning kodanikele kaasavamast ja läbipaistvamast riiklikust infovahetuskeskkonnast. Ettepanekud edasiarenduseks on järgmised: EISi ümberkujundamine nõnda, et see vastaks kasutajate poolt soovitud funktsionaalsusele ja muutuks varajast kaasamist hõlbustavaks infoväravaks. Informatsiooni pakkumine sellisele kasutajale, kes ei tunne valdkonnaspetsiifilisi termineid või riigiaparaadi ülesehitust. Kasutajaprofiilide loomine EISi juurde, mis võimaldaks inimestel ennast süsteemis registreerida teemavaldkondaded ja soovitavalot ka detailsemate märksõnade lõikes, et saada teavitusi algatatud menetluste kohta. Enesetutvustuse lisamine profiilile annab kaasamise kordinaatoritele võimaluse leida inimestesi, kes on valmis ja pädevad kaasa rääkima. Töökorralduse kokku leppime ministeeriumitega nõnda, et EIS kajastaks valitsuse koondatud tööplaani ehk võimalikult terviklikku nimekirja kõikidest olulise mõjuga otsustest, millest võib (aga tingimata ei pea) tekkima õigusakt (seaduseelnõud, olulisemate määruste eelnõud, arengukavad). See on aluseks kasutajatele varasel informeerimisel ehk teavituste tellimisel algatatud menetluste kohta ning võimaldab teostada otsingut. Uue menetlusetapi ARUTELU (töönimetus) loomine EISis, mis annab infot muudes kanalites toimuvatest kaasamisprotsessidest, sh. viited keskkondadele, kus dialoogi peetakse ja kokkuvõtted kaasamise tulemustest. Osale.ee keskkonna järgi pole tänasel kujul enam vajadust, kui EISi juurde tekivad uued etapid ALGATAMINE ja ARUTELU. 4
ETTEPANEKUD KONTEKSTIS I. Õigusloome ja kaasamise protsessi korraldus Läbi viidud kasutajakogemuse analüüsi tulemusena selgus, et kõigi kasutajate jaoks on väärtuslik, kui ülevaade kogu otsustamise protsessis tekkivast infost on terviklikult ja lihtsalt kasutatavana koondatud ühte keskkonda. Seda on kinnitanud nii kõik osapooled nii ministeeriumides kui ka valitsusväliste huvigruppide hulgas. Sellest keskkonnast (mida on võimalik EISi baasil luua) oleks leitav otsuse kogu elukäik alates selle algatamisest. Avalikkuse informeerimine peab algama siis, kui on tehtud otsus alustada otsuse (st uue või oluliselt muudetava regulatsiooni vm algatuse) ette valmistamist. Seega on soovitav, et samas keskkonnas on ülevaade elukäigu jooksul tekkinud versioonidest ehk failidest, mis menetluse eri etappides luuakse, otsuse suhtes antud tagasisidest (sh saadetud kooskõlastuskirjad ja arvamused, mida praegu EIS hõlmab); ning näha on eelnõu saatus mis menetlusetapis eelnõu hetkel on ja millise sisuga see lõpuks vastu võeti. Soovitav on, et iga ministeeriumi ja seega ka koondatud valitsuse tööplaan sisaldab võimalikult terviklikku nimekirja kõikidest olulise mõjuga otsustest, millest võib (aga tingimata ei pea) tekkima õigusakt (seaduseelnõud, olulisemate määruste eelnõud, arengukavad). Selleks, et tagada tööplaani terviklikkus ja otsustamise läbipaistvus, peaks tööplaan sisaldama kõiki olulise mõjuga õigusloome algatusi ning muid dokumente, sh seadusandlikud aktid (seadus, määrus), arengukavade eelnõud, muud olulise mõjuga otsuse-eelnõud (näiteks rahastusmeetmete kavad). Siinkohal ei ole mõeldud üksikakte või väheoluliste muudatustega õigusakte. Selleks, et avada plaanitava otsuse sisu, peaks iga kanne esitama lisaks pealkirjale ka lühikese ülevaate kavas olevate eelnõude sisu kohta. Praegu on valitsusasutuste ühises õigusloomeliste algatuste tööplaanis avaldatud vaid piiratud valik õigusakte, mille suhtes on tehtud otsus need algatada. Justiitsministeeriumi ja Riigikantselei koostöös on kaalumisel, kuidas teha ministeeriumide tööplaanid kättesaadavamaks ja läbipaistvamaks. 5
Avatud õigusloome ja kaasamise etappide skeem: Uue menetlusetapi ALGATAMINE (töönimetus) loomine EISis. Kasutajagruppidelt saadud tagasiside põhjal on nii ametnikel kui valitsusvälistel huvirühmadel vajadus lisada uus etapp, mis märgiks otsuse või eelnõu algatamist. Huvirühmade põhjendus on selles, et avaliku konsultatsiooni ja kooskõlastamise etapis on eelnõu tekst juba pea valmiskujul põhjalik tekst ning selle suhtes on keeruline arvamust avaldada. Algatuse kohta antav info peaks selgitama probleemi olemust ehk miks on vaja antud küsimusega tegeleda ja tooma esile, milles seisneb plaanitav muutus. Ametnikel on aga vajadus saada ettevaadet, millised otsused on ettevalmistamisel ja mille kohta võib edaspidi ka nende arvamus (kooskõlastus) vajalik olla. Esmase töökorraldusliku sammuna soovitame täpsemalt defineerida kriteeriumid, mille alusel otsustada, kas tegu on olulise mõjuga otsusega, mille algatamise kohta on vajalik info koostada ja EISis avaldada. Riigikantselei eestvedamisel tuleks kaaluda algatamise etapi sisu kirjeldust ehk millistele otsuse-eelnõudele see rakendub ning millist infot seejuures EISi kantakse. 6
Algatamise etapis avaldatud sisu põhjal moodustubki ühine nimekiri algatatud otsustest. Seega on ministeeriumis vajalik sisestada avaldatav info vaid ühel korral. Eraldi tööplaani tabelit võib, kuid pole vaja koostada, kuna algatamise otsustest kokku tekibki juba terviklik ülevaade. Praegu kasutusel olev formaat (pdf) koondatud tööplaanist ei võimalda filtreerimist ega otsingu teostamist ja praegune avaldamise viis (justiitsministeeriumi veebi ala-rubriigis) ei ole kasutajasõbralik. See, kas algatamise etapp peaks olema ministeeriumitele kohustuslik või vabatahtlik, on hetkel lahtine ning arutlusel õigusloome juhtide ringis. Riigikantselei vedamisel on vajalik ministeeriumitega kokku leppida algatamise etapis loodava teksti mudel ning arutada töökorraldust; kuna iga otsuse-eelnõu puhul on vajalik koostada algatamise etapi jaoks vajaminev tekst ning see EIS-s avaldada. Algatamise etapist järgmisse etappi edasi liikudes saab eelnõu teksti muutumist ning sellega seotud väljendatud seisukohti hõlpsasti jälgida. Mõnikord ei pruugi edasist menetluskäiku tekkida ja siis tuleb selle kohta teha märge, et menetlus on lõpetatud. EIS kui valitsuse keskne töökeskkond peab sisaldama võimalikult SUURE OSA olulise mõjuga otsuste elukäiku ja iga algatatud asja kohta peab avatama menetluskaus. EISis peab olema võimalus otsuse kujundamise protsessi jälgida ning saada ligipääs eri versioonidele eelnõust. Uue menetlusetapi ARUTELU (töönimetus) loomine EISis ning muudes kanalites toimuva kaasamise kajastamine Kaasamise protsessid võivad jääda detsentraliseerituks ning ei pea toimuma EISis Osalusveeb oma praeguses kasutuses dubleerib EISi avalike konsultatsioonide/ kooskõlastamise menetlusetappi, ehk kui on tehtud otsus käivitada avalik konsultatsioon, siis see avaldatakse mõlemas kanalis. Sellisel kujul, kui osalusveebis ei peeta sisulist diskussiooni, ei anna avaliku konsultatsiooni viimine sinna lisaväärtust võrreldes EISis arvamuste avaldamise funktsiooniga. Seega praeguse praktikaga ei ole mõistlik jätkata, kuna tekitab ametnikele dokumentide sisestamisel lisakoormust ning ei anna ka valitsusvälistele huvilistele võimalust põhjalikumalt osaleda. EIS või osalusveebi kaudu saab saata oma arvamuse ehk kooskõlastuskirja iga esindusorganisatsioon, huvigrupp või individuaalne asjatundja. Siiski pole selline kaasatuse võimalus piisav, kuna tähendab reageerimist otsustamise hilises etapis ja suhteliselt küpse eelnõu suhtes. Samuti võimaldab osalusveeb vaid individuaalset reageerimist etteantud materjalile, mille käigus ei teki aga arvamuseavaldajate vahelist koostööd ja võimalust diskussiooniks. Osalusveeb ei koonda kogu kaasamisprotsessi selle eri formaatides, mida suuremate otsuste, näiteks arengukavade või olulise mõjuga eelnõude, puhul kasutatakse. Näiteks võivad toimuda töörühmade arutelud alateemade kaupa; koordineeriva juhtrühma koosolekud, online-foorumid jne. On loomulik, et kaasamine ja põhjalikum arutelu konkreetse otsuse üle toimuvad eelnõu ettevalmistamise varastest etappidest alates ja mujal kanalites (nt ministeeriumi blogis või töörühmades). Kasutajate tagasiside põhjal on eelistatud kaasamisviiside paindlikkus, seega kogu diskussiooni ei pea tooma kesksesse kanalisse aga see peab olema jälgitav. Seepärast teeme ettepaneku luua EISi etapp ARUTELU, mis annab info selle kohta, mis kujul ja kus kanalites toimub sisuline diskussioon ning esitab viite, kust on kättesaadav täpsem info kaasamise protsessi kohta ning 7
loodud võimalused osalemiseks, sh ka kirjalike kommentaaride esitamiseks. Samas on endiselt vajalik tagada vastavus Kaasamise heas tavas toodud nõudele avaldada kokkuvõte, mis annab sisulise ülevaate etapi tulemustest ehk mis arvamusi esitatud ning kuidas nendega on arvestatud või mis põhjustel mitte arvestatud. See kokkuvõte tuleb teha avalikult jättesaadavaks EISis kaudu etapi ARUTELU lõpus. Osale.ee keskkonna järgi pole enam vajadust kui EISi juurde tekivad uued etapid ALGATAMINE ja ARUTELU Osale.ee on väikese kasutajaskonnaga, kasutamisharjumust pole seni tekkinud ning on seega ebaefektiivne nii ametnike, kui valitsusväliste huvipoolte jaoks kasutajatel pole sinna mõtet minna, sest sisuline arutelu toimub muul viisil ja muudes kanalites ja töövormides. Osale.ee funktsiooni kodanikelt valitsusele ettepanekute esitamiseks (varasem Täna otsustan mina funktsionaalsus) võib peatselt asendada kodanikualgatuslikult loodav keskkond petitsioonide esitamiseks (nn Rahvakogu 2.0). See keskkond annab võimaluse esitada kollektiivseid pöördumisi parlamendile, mis on seadusega tagatud õigus. Võib kaaluda sama tehnilise platvormi kasutamist ka valitsusele märgukirjade ja selgitustaotluste esitamiseks. Valitsusväliste osalejate registreerimine Kasutajate tagasisidest selgus, et nad soovivad end registreerida partneriks ja arvamuse avaldajaks mingil kindlal teemal. Samuti on nad valmis oma pädevuse ja esindavuse kohta lühidalt infot andma. Kõige optimaalsem on korraldada huviliste andmete kogumine ja registreerimine teemade kaupa, seega on soovitav kontaktivorm (nimi, organisatsioon ja teavituste tellimine konkreetse teema osas) lisada iga ministeeriumi veebilehe kaasamisrubriigis ning viidata sellele võimalusele ka EISis. Menetlusetapp KOOSKÕLASTAMINE Selles etapis toimub eelnõu avaldamine ja selle kohta arvamuste kogumine nii, nagu see on korraldatud EISis praegu. Kooskõlastusetapis esitavad oma seisukohti (kooskõlastuskirju) nii ametlikul kooskõlastusringil osalevad teised valitsusasutused kui ka valitsusvälised huvigrupid ja individuaalsed huvilised. Teeme ettepaneku, et EISis avaldatakse KÕIK esitatud arvamused, ka need, mis seni on saadetud meiliga. Kooskõlastusetapi lõpus soovitame vastavalt Kaasamise heale tavale avaldada kokkuvõte, mis annab sisulise ülevaate etapi tulemustest, ehk milliseid arvamusi esitati ning kuidas nendega on arvestatud, või mis põhjustel mitte arvestatud. Kuna kooskõlastuskiri pole isiklik suhtlus ning need on dokumendiregistri kaudu ka seni avalikud, siis tähendab muudatus vaid kooskõlastus- kirjade avaldamise koha muutust. Teeme ettepaneku lisada märge, mis annab info menetluskäigu lõpetamise kohta ükskõik millises etapis. Suletud toimik peaks kindlasti EISis säilima. EISis on praegu puudu toimiku lõpetamise funktsioon, s.t. avalikkus ei saa teada, kuhu menetlus on välja jõudnud. Menetlus võib katkeda eri etappides. 8
Skeemil EISis markeeritud menetlusetapid RIIGIKOGUS ja RIIGI TEATAJAS ei dubleeri nendes etappides toimuvat menetlust; samuti pole vaja kõiki neid süsteeme EISiga integreerida. Tegu on valitsuse ja Riigikogu vahelise infovahetuse korraldamisega. Nende etappide sisu esitamisel piisab viitest vastavale veebilehele, kus menetlus toimub. Nende etappide markeerimise eesmärk on pakkuda kasutajale infot otsuseeelnõu liikumise kohta ühest etapist teise. Hetkel ei ole võimalik luua eri asutuste dokumendihaldussüsteemides menetluskaustade vahel automatiseeritud, avaandmetele tuginevat seost. Kui asjaomastes asutustes on tekkinud valmisolek võtta kasutusele avaandmed, saab luua automatiseeritud seose, mis viitab täpsemalt vastavatele toimikutele. 2. Soovitused arenduseks Kasutatavus ja kasutajaliidesed Eelnevas oleme välja toonud ettepanekuid seoses kasutatavust mõjutava juriidilise keelekasutusega, kuid eraldi teemaks on tavakeele semantika kasutamine navigatsioonis. Detailselt on nii osale.ee kui EISI platvormide kujunduse ja funktsionaalsusega seotud kasutatavuse probleeme välja toodud kasutatavuse analüüsi lisades. Seepärast toome järgnevalt välja kasutatavuse põhimõtted, mida soovitame kasutada arendustööde ettevõtmisel. Läbi nutiseadmete arengu on inimesed muutunud tundlikumaks rakenduste ja veebiteenuste kasutusmugavuse suhtes, kuivõrd mobiilsete platvormide loojad on üha enam õppimas kognitiivse ergonoomika ehk inimliku kasutuskogemuse kohta. Kasutajaliidesest on selles kontekstis parem mõelda kui soengust, mis vajab perioodilist hoolt, mitte enam kui fassaadi värvist, mis püsib aastaid. Kasutajaliideste uuendamine toimub täna dünaamiliselt igakuise või ka tihedama loogilise kasvuprotsessi osana, mille loomulik osa on kasutajate tagasiside kogumine ja mõtestamine. Kasutusmugavus kui töö efektiivsuse otsene mõjutaja on vaja asetada arendusprotsessis kesksemasse rolli. Iga tööriist on ainult nii hea, kuivõrd ta lihtsustab töö tegemist ja seetõttu peaks veebikeskkonna uuenduse disainiülesanne ka püstitama selge eesmärgi parandada kasutajate efektiivsust läbi parema kasutajakogemuse. Disainiuuendus peab välistama aega ja närve raiskavad, halva kasutatavusega segase navigatsiooni, liialt keeruliste funktsioonide kuhjamise, mis tuleb kaasa üks tööriist kõigile mentaliteediga. Soovitame muuta kasutajaliideste strateegiat kasutajapõhiseks, ehk luua võimalus disainierisuste jaoks kasutaja funktsionaalsetele vajadustele vastavalt. Samuti tuleb jätta ruumi asutusesisesteks erilahendusteks (näiteks kelle jaoks on märge Asutusesiseseks kasutamiseks vaikimisi ette antud ja kellel mitte) Esimesel võimalusel on vaja korrastada EISi teavituste süsteem ja otsingu funktsionaalsus vastavaks kasutaja ootustele, mille alla kuulub ka otsingute salvestamine. Eraldi lahendamist vajab institutsionaalse keelekasutuse ja tavakeele semantika ühildamine teavitustes ja viidetes informatsioon peaks olema lihtsalt leitav sellele, kes ei tunne valdkonnaspetsiifilisi termineid või riigiaparaadi struktuurset ülesehitust. 9
Juhul, kui Riigikantselei soovib korraldada kaasamist ARUTELU menetlusetapis online-aruteluna, on soovitav lisada EISi link ka dokumentide või eelnõude koosloome rakendustele. E-kirjadel põhinev materjalide jagamine ja kommentaaride kogumine pole ressursitõhus ja selline tegevus võiks toimuda ühisloome keskkondades (kasvõi näiteks googledocs) või wiki-tüüpi grupi-tööriistad. Lisame, et EISi platvorm on tehniliselt ülikeerukas ning seotud konkreetse tarkvaraarendajaga. Kui Riigikantseleil on soov keskkond põhjalikumalt ümber teha, siis tuleks ehitada uus infosüsteem sellisele avatud lähtekoodiga (open source) platvormile, millel on mitmeid arendajaid ja haldusteenuse pakkujaid. Mobiilsed seadmed Nutiseadmete, eriti nuhvlitele sobiva kasutajaliidesega on vaja arvestada, sest just EISi kontekstis on nuhvel suurepäraseks vahendiks suurte tekstimassiivide läbitöötamisel ja otsimisel. Kuivõrd nutiseadmete kasutus on kasvutrendis, tuleb kasutajaliideste arenduse prioriteediks võtta paindlik veebiliideste disain (responsive web design), mis arvestab igas suuruses ekraanidega. Ühendkuningriigi näitel on gov.uk teenuste poole pöördumistest 36% mobiilsetelt seadmetelt. Nutiseadmete kasutust arvestades, aga ka üldise kasutusmugavuse huvides tuleks võimaldada kõikide seotud dokumentide veebilehitseja põhine eelvaade. Kasutajaliidese kuvad: Kasutajaliideste disain nõuab eraldi põhjalikku tööd, mis kuulub edasise arendusprotsessi juurde, kuid oleme dokumendi LISAS vormistanud traatraami kujul peamised kasutajaliidese komponendid ning selle, kuidas välja pakutud uued alalõigud üldisesse navigatsiooniloogikasse sobinduvad. 10
Ettepanekud on paremini jälgitavad veebist aadresil: http://79qpr7.axshare.com/ 11
3. Soovitused keskkonna haldamise tugitegevusteks Ükski online-keskkond ei saa olle edukas ja kasutajatele vajalik ilma toetava töökorralduseta, mis tagab keskkonna tõrgeteta toimimise. Vaja on korraldada keskkonnas avaldatava sisu loomine, selle esitamine kasutajatele arusaadaval moel ning kasutajate küsimustele, päringutele, abipalvetele ja kaebustele reageerimine. Ilma sellise rutiinse kasutajatoeta ei saavuta osalemiseks loodud vahend oma potentsiaali. KAASAMISE tugitegevused Nii ametnike kui valitsusväliste kasutajate poolt väljendati vajadust kaasamise protsesside koordineerimise ja nõustamise järele. Kuigi Kaasamise hea tava loob aluse kaasamise kavandamiseks ja läbi viimiseks, siis selgus, et ministeeriumide praktika vajab korrastamist, seda nii otsuste kujundamise protsessi kohta info avaldamise kui kaasamise korraldamise osas. Soovitame leppida kokku kaasamisprotsessi läbi viimiseks vajalikud töökorralduslikud sammud valitsusasutustes. Seoses sellega, et Riigikantseleil (eelkõige strateegiabürool) on vastutus avatud valitsemise partnerluse kaasamistegevuste koordineerimisel, on loogiline eeldada, et Riigikantselei on eestvedajaks kaasamispraktika ühtlustamisel. Kaasamist korraldavale ametnikule oleksid vajalikud juhised, kuidas toimub kaasamise korraldus ministeeriumi siseselt. Juhistes peaks sisalduma kirjeldus, milline on rollijaotus kaasamisega seotud ülesannete täitmisel (mida teeb sisuametnik, dokumendihaldus-sisestaja, õigusosakond, tehniline tugi, ning mismoodi toimub kaasamist ja avatud poliitikakujundamist toetav kommunikatsioon. KOMMUNIKATSIOONI tugitegevused Kummagi infosüsteemi - nii osalusveebi kui EISi praeguse seisu jätkudes pole mõistlik korraldada laiaulatuslikku kommunikatsiooni eesmrägiga kasutajate hulka tõsta. Esmalt tuleb ellu viia kriitilised parendustegevused (vt käesolevas aruandes lk 3), mis annaks aluse teavitada seniseid kasutajaid ja eriti just aktiivseid kaasamisprotsessides osalejaid keskkondade omanike motivatsioonist kasutajate tagasisidet arvestada. Kasutajakogemusele tuginev arendus ja selle tulemusel täiendatud või uuendatud keskkond on kommunikatsioonis rohkem kui pool võitu. Seejärel on teavitamine keskkonna kasutamist toetav tegevus. Teavitustööd tuleb teha nii huvigruppide kui individuaalsete osalejate ülidiseks motiveerimiseks osalemaks otsuste kujundamisel, kui ka konkreetse keskkonna võimaluste ja funktsioonide tutvustamiseks. Kasutajate küsitlemisel selgus, et kõige enam väärtust loob osalemine võimalikult varases etapis siis, kui tehakse otsust, kas on üldse vaja midagi muuta olemasolevas regulatsioonis, ning mis eesmärki püütakse muutusega saavutada. Selline tõdemus nii ametnikelt kui valitsusvälistelt huvipooltelt tähendab, et mõlemail on enim motivatsiooni dialoogi pidada just varases etapis. See tähendab kommunikatsiooni rõhuasetuse suunamist etappidele ALGATAMINE ja ARUTELU. 12
Iga ette valmistatava otse eelnõuga kaasneva kaasamisprotsessi puhul soovitame kommunikatsiooniga toetada just varases etapis kaasamist, sh läbi viia järgmised tegevused: Kaardistada võimalikud huvilised ning anda teada võimalusest osaleda. Koostada kaasamise kava, see avaldada ning levitada ehk aktiivselt kutsuda huvilisi panustama. Valida asjakohased kaasamisviisid ja kanalid. Koostada arusaadavad materjalid dialoogi pidamiseks. Anda tagasisidet kaasamise tulemustest ehk mismoodi osalejate panus otsust mõjutas. Kaasamise kavas nimetatakse huvirühmad, keda on eelnevalt kaasatud või plaanis kaasata; märgitakse need küsimused, mille kohta oodatakse huvirühmade seisukohti; nimetatakse huvirühmadele tagasiside andmise viisid ja tähtaeg; kirjeldatakse kaasamise edasist käiku ja eelnõu edasist menetlust. Selliselt üles ehitatud kommunikatsioonitoe korraldamine on iga ministeeriumi kommunikatsiooniosakonna ülesanne. Riigikantselei Valitsuse kommunikatsioonibürool on nõustav ja koordineeriv roll. Kommunikatsiooni-spetsid saavad abistada oma kolleege infosüsteemis avaldamiseks mõeldud, nn tavakeelsete tekstide koostamisel. Täpse väljendusega ja dokumendi eesmärke avavad tekstid toovad kaasa töö efektiivsema korralduse, ning neid saavad kasutada nii teemale otseselt mitte spetsialiseerunud ametnikud kui valitsusvälised huvilised, kes peavad end asjaga kurssi viima ja oma seisukoha moodustama. Valitsuskommunikatsiooni büroo eestvedamisel tuleks kokku leppida ühine hea praktika, mismoodi toimub kommunikatsioon kaasamise ajal ja selle toetuseks. Soovitame luua näidisformaat tekstiks, mis annab ülevaate plaanitavast otsuse eelnõust. See avaldatakse algatamise etapis. Samuti on soovitav ministeeriumide kommunikatsiooni-ja kaasamise spetsialistidel leppida kokku, kuidas esitatakse plaanitava muutuse sisu arutelu etapis ning milliseid abistavaid küsimusi kasutada siis, kui eelnõu on kooskõlastamise ja avaliku konsulteerimise etapis. Kaasamisprotsessi korraldamise kogemusega ametnikest kasutajate soovitusel on oluline nii offline kui online töövormides ehk nii töörühmades kui veebikeskkonnas avada otsuse tausta ja konteksti, anda ametnike käes olevat lisa-infot, see on arvamuse avaldaja ettevalmistuseks vajalik. Otsust tutvustava teksti aluseks võib kasutada juba välja töötatud sisukokkuvõtte formaati, mida on kasulik senisest laiemalt tutvustada ning juhendada selle koostamist. Sisukokkuvõte on vajalik ka eelnõu esitamisel valitsusele. See annab vastused küsimustele: MIS? Mis on eelnõu olulisim sisu? Millega on tegemist, mida eelnõu reguleerib? Mis muutub? MIKS? Miks on seda otsust/eelnõu vaja? Miks on see päevakorral? 13
KEDA? Keda selle õigusakti vastuvõtmine mõjutab? Mitut inimest/ettevõtet/ organisatsiooni otsus puudutab? Kellele antakse uusi õigusi või pannakse uusi kohustusi? KUIDAS? Mis selle õigusakti vastuvõtmise tulemusel muutub? Millised on mõjud inimestele, ettevõtetele, riigieelarvele, õiguskorrale, keskkonnale jms? Kas ja milliseid kulutusi toob see kaasa inimestele/huvigruppidele/riigile? MILLAL? Millal õigusakt jõustub? Millisest kuupäevast alates tuleb hakata uue normi kohaselt elama? Toetudes Soome ja Islandi ekspertidele, kel on kogemus samalaadsete osaluskeskkondade haldamisel, võime arendamisele järgnevateks kommunikatsioonitegevusteks soovitada järgmist: Pöörata enam tähelepanu sellele, et motiveerida inimesi (sh nii vabaühendusi kui individuaalseid huvilisi) osalema riigi otsuste kujundamisel. Sellise kommunikatsiooni puhul pole esmatähtis mitte osaluskanali kui vahendi propageerimine, vaid kutse kodanikaktiivsusele. Kui eelnõu sisu vastu huvi puudub, või eelnõuga kaasnevaid muutusi pole selgitatud, siis ei õnnestu ka osaluskanali kasutamise aktiivsust tõsta. Kodanikuaktiivsust võib potentsiaalselt mõjutada ka riigi otsuste kujundamise mehhanismi selgitav info, mida on plaanis avaldada valitsuse veebi kaasamisrubriigis. Teadaolevalt on loodud ja plaanis avaldada õigusloomeprotsessi skeem, mille näitena on käesolevas aruandes toodud Soome õigusloome visuaalne joonis lk 30. Iga olulise otsuse eelnõu kaasamisprotsessi kavandades planeerida otsuse eest vastutava asutuse poolt kommunikatsiooni- ja turundustegevuste pakett ja eelarve. Osa tegevusi peaks olema suunatud just osaluskeskkonna kui kõige kättesaadavama kanali kasutamisele suunamiseks konkreetsele eelnõule tagasiside andmisel. Kaaluda võib ka osaluskeskkonnas aktiivsete kasutajate premeerimist. Üheks kasutajate tunnustamise viisiks on nn karmapunktide kasutamine, millega keskkonnas tõusevad esile sagedased ja sisukate arvamustega osalevad kasutajad. Sellist boonuste süsteemi kasutab näiteks Reykjaviki linna osalusportaal. 14
TEHNILISE TOE tegevused Soovitame kaaluda, kuidas leida võimalus eelnõu toimikut luua dokumentide automaatse EISi lisamisena. Praegu toimub käsitsi sisestamine, kuid esiteks on sel viisil vead vältimatud ja teiseks kulub liigselt tööaega nii ministeeriumis kui Riigikantseleis. See tähendab kõikide valitsusasutuste poolt dokumendivahetuskeskuse (DVK) kasutamist, et meta-andmete alusel õiged dokumendid õigel kujul EISi õigesse kohta satuksid. DVK liidestamine EISiga kõikide ministeeriumide poolt tuleb läbi arutada ja kokku leppida Riigikantselei kui infosüsteemi omaniku ja teiste ministeeriumite kui kasutajate vahel. Soovitame Riigikantseleil koos teiste ministeeriumidega koostada nimekirja märksõnadest, mille alusel kasutaja saab teavitusi tellida. Ainult asutuse kaupa liigitus ei ole piisav, kuna toob kaasa liigse infohulga, millest on raske välja sõeluda soovitud sisu. Soovitame teha teavituste tellimise ka 1 eelnõu kaupa, st huviline saab tellida ainult 1 menetluskausta kohta teavituse, ning saab jälgida asja liikumist ühest etapist teise. Meilile teavituste tellimine on olnud paljudele kasutajatele takistuseks. Põhjus on selles, et arenduspartner ei ole tellija soovidele reageerinud. Soovituslikud kasutajatoe tegevused on järgmised: On selgesõnaliselt esitatud nõuded ja juhised koostamise etapi sisu ja vormistuse kohta On avaldatud nõuded ja juhised arutelu etapis esitatava sisu ja vormistuse kohta On tagatud pidev jälgimine, et ministeeriumid täidaksid kokkuleppeid tööplaanide koostamise, menetlusetappide avaldamise ja infoga sisustamise suhtes. On tagatud tehniline nõustamine kasutajatele nii ministeeriumides kui valitsusvälistele osalejatele On avaldatud kindlad kasutajatoe kontaktid nii valitsuse veebi, ministeeriumide veebide kaasamisrubriiki kui EISi juurde. 15
4. LEIUD. Kasutajakogemuse analüüsi kokkuvõte I. Keskkonna eesmärgid kasutajate silme läbi EIS EIS loodi ministeeriumite vaheliseks ametliku info vahetamise kanaliks ja dokumendi registriks. EIS ei ole disainitud kaasamise keskkonnana, kuid on täna ainsa keskse, kõiki ministeeriume koondava infoväljana omandanud teavituskanali rolli nii ametnike, omavalitsuste kui valitsusväliste huviliste jaoks. Disainitud funktsiooni täidab EIS täna hästi, kuigi osapooltel on mitmeid probleeme keskkonna kasutajamugavusega. Kõigi osapoolte jaoks, kellel puudub juriidiline eriharidus on probleemiks erialases keeles sisu mõistmise ja mõtestamisega paremate seletuste ja konteksti tõlkimise järele on laiapõhjaline nõudlus. Kodaniku poolt vaadates on EIS täna parim koht riigiaparaadi kapoti alla piilumiseks, kuid neile on selge, et nad pole sinna võrdsete osalejatena oodatud kuna EIS loodi administratiivse tööriistana, mitte kaasamiseks, siis sisuline kaasamine toimub mitu etappi enne, kui asjad EISi jõuavad. EIS on kasutamata potentsiaal suhtlusplatvormina ta juba pakub eelnõude elukäiku, mis looks suurepärase aluse sisulisele diskussioonile nii ametkondade vahel kui kodanike suunal. Hetkel sellist dialoogi ei toimu. Osale.ee Osalusveeb loodi TOMi asemel valitsusele ideede ja ettepanekute esitamiseks, allkirjade kogumiseks oma idee toetuseks, töös olevate eelnõude suhtes arvamuse avaldamiseks ning õigusaktide või strateegiadokumentide otsimiseks. Vastavalt Riigikantselei soovitustele kasutatakse osalusveebi täna oluliste teemade avalikuks konsultatsiooniks. Ametnike meelest on osalusveebi eesmärk saada üksikisiku vaadet, laiema avalikkuse kommentaare, pakkuda kaasa rääkimise võimalust - kuid see ei too ametniku jaoks vajalikku sisendit. Sihtgrupi jaoks on tegemist pealiskaudse kaasamise keskkonnaga. Küsitletud kolmanda sektori esindajad on osalusveebi mõttetuna maha kandnud, kuna keskkond ei võimalda sisulist diskussiooni - dialoogi ametnike ja osapoolte vahel -, samuti puudub selgus protsessi kulgemisest ja vastutusahelast. ehk kes tegeleb saadud arvamustega ja mis neist edasi saab. Sihtgrupi jaoks on tegemist näilise kaasamise keskkonnaga. Osalusveeb pakub kodanikule võimaluse oma ideid väljendada (endine TOMi osa), aga kuna puudub töötav tagasiside süsteem, siis on keskkonna püsikasutajateks jäänud üksikud missioonitundelised inimesed ja need, kelle jaoks ka muidu avalikus kohas iseendaga debateerimine mõistlik tundub. 16
II. Kasutajate profiilid EIS Huvigrupi esindaja. Kasutaja, kes esindab mingi konkreetse huvigrupi huve. Jälgib avalikule konsultatsioonile suunatud teemasid. Osaleb tema huvigruppi puudutavate postituste aruteludes. Hoiab keskkonna teemades iganädalaselt silma peal. Ajakirjanik. Jälgib avalikule konsultatsioonile suunatud teemasid. Hoiab keskkonna teemadel iganädalaselt silma peal. Ei kommenteeri. Teemast huvitatud ametnik. Kasutaj,a kes esindab mingi konkreetse ministeeriumi, ameti jms huve. Jälgib avalikule konsultatsioonile suunatud teemasid. Osaleb tema huvigruppi puudutavate teemade aruteludes. Hoiab keskkonna teemadel iganädalaselt silma peal. Dokumendi sisestaja. Sisestab keskkonda dokumendi ning võib suunata selle järgnevatesse etappidesse. Osale.ee Tavaline inimene. Keskkonna külastaja, kes ei kuulu huvigruppidesse, vaid tutvub keskkonnaga puhtast huvist, mis tema riigis toimub. Tõenäoliselt on jõudnud sinna mingi viite kaudu. Satub sinna 1 kord ja tõenäoliselt enam mitte kunagi. Aktiivne kodanik. Kasutaja kes on ühiskonnas sotsiaalselt ning poliitiliselt aktiivne. Huvitava teema kohta jätab ka kommentaare. On esitanud ka osale.ee-s ideede teemasse postituse. Neid kasutajaid on ca 5-10 inimest. Külastab keskkonda ebakorrapäraselt. Huvigrupi esindaja. Külastab keskkonda siis kui seal ilmub tema valdkonda puudutav postitus. Jätab kommentaare. Võib isegi algatada arutelu. Antud teemas on väga aktiivne. Ilmselt juhtub seda umbes 1 kord aasta jooksul. Dokumendi/eelnõu sisestaja. Sisestab dokumendi EISi ja sealt teeb avalikuks ka osale.ee-s. Otseselt isik, kes vastutab materjalide ülespanemise eest. Käib teemat jälgimas. Dokumendi/eelnõuga seotud ametnikud. On teadlik, et osale.ee-s on avalikult väljas nende valdkonnaga seotud postitus. Hoiavad silma peal teemal. 17
III. Tänane seis Seadusloome siseriikliku protsessi etapid: Etapp 0: Idee või algatuse tekkimine, poliitika kujundamine, avalik poleemika. Sellest etapis sündinud ideed ja algatused võib 1000 valideeritud häälega otse Riigikogusse katapulteerida, kus sääraste juhtumitega tegelevad vastavad komisjonid, millede tööprotsess on halvasti jälgitav. Riigikogust võivad algatused jõuda ministeeriumide töölauale etapis 1. Etapid 1-2: probleemi kirjeldus, analüüsid, VTK, kontseptsioon, mõju hindamine. Osaleda saavad need, kes on kutsutud töörühmadesse, aga infot saavad ka need, kes seda ise otsivad. 3 -.4 etapis (avalik konsultatsioon + kooskõlastamine) on viimane võimalus ettepanekuid esitada, aga nõuab veel keerukamat keelt, suhtlust ja teadmisi, mida tavalised inimesed ei suuda pakkuda. Eelnõu on ametlik formaat, see tingib eripärase juristide keelekasutuse ja žargooni, kusjuures see on erinev arengukavade ja õigusaktide puhul. Kommunikatsiooni korraldamine vajab lahendamist, sh tuleb kokku leppida, kellele tuleb anda lisatöö igas ministeeriumis, et tavakodanikule arusaadavalt väljendada eelnõude sisu ja esitada avaliku konsultatsiooni küsimusi. 5. etapis on eelnõu jõudnud valitsusse, kus selle menetlemine kaob mõneks ajaks avalikust vaateväljast 6. etapis on eelnõu jõudnud Riigikogsse, millel on oma protseduurid teavituste osas. Seadusloome lõpptulemus on avaldamine Riigiteatajas. 1. Informeerimise kord ja protseduur. Selleks, et hakata kaasama, tuleb enne info avaldamine korda saada! Tsitaat: Sisulise ja laiapõhjalise kaasamise saavutamiseks tuleb kaasamistegevusega alustada võimalikult varakult ja maksimaalselt kasutada eri vahendeid ja kanaleid. Arutelud aitavad tasakaalustada eri huvigruppide konfliktseid huve ja leida ühisosa, ühtlasi saavutada teatud aspektides konsensust ning lepitust. Õigusloome hilisemas staadiumis (VTK valmimise järel) on EIS ja osale.ee sobivad kanalid eelkõige informeerimiseks 18
Enne ükskõik millise kaasamisvormiga alustamist soovivad huvigrupid saada õigeagselt infot olulise mõjuga poliitikadokumendi ettevalmistamise alustamise kohta, et nad teaksid, millal ja kuidas on neil võimalus sekkuda ja mis tegevus sellele ametnike poolt järgneb. Protseduur on ametniku parim sõber ka Riigikantselei hinnangul peaks ametnikul seepärast olema kohustus, et protsess algab kaasamise kavaga ehk 0 etapiga. See aga, millal ja kus protsessidega ametlikuks minna pole üheselt selge. Oleme kuulnud erinevaid põhjendusi, miks varajane teavitamine ametnike poolt probleemseks osutub kuid kindlasti on oma roll selles institutsionaalsel kultuuril: nii osale.ee kui EIS on ametlikud kanalid ja kui ametnik juba sinna midagi üles paneb, siis ta peab väljendama juba ametlikku seisukohta. Kaasamisprotsesside vedajad ja menetlejad ministeeriumides pidasid kindlalt vajalikuks mitte sundida peale ühte ja ainsat kaasamiskanalit, vaid tagada, et ametnik saab jätkata ka oma muude (varasemas etapis, lihtsamate, offline) kaasamisvormidega, mis võimaldavad sekkumist, ning ametnikul vajaliku sisendi kättesaamist seotud osapooltelt. Samas survestavad VVO d, et kaasamine oleks tsentraalselt jälgitav ja reglementeeritud. Kuigi osalusveeb loodi kavatsusega kaasata varastes etappides, ei toimi see funktsionaalsus üldse, kuna osalusveebi ei satu mitte kõik olulised eelnõud kõikidest ministeeriumidest Piisavalt hästi ei toimi ka avaliku konsulteerimise etapp (koos selle võimaluse kohta info levitamisega EISis). Need nõuded, mis on õigusaktide avaldamisele ja konsulteerimisele juba pandud ehk HÕNTEle (õigusloome normid) ja KHT (kaasamise hea tava), ei ole muuutunud standardiks. Probleemiks eriti kiireloomulised eelnõud, kus mõnele antakse 5 ja teisele 10 päeva, mis pole sisuliseks tööks piisav. Värske näide: Keskkonaministeerium tõstab avalikuks diskuteerimiseks ajaperioodil 27. jaanuar 4. veebruar 2015 välja Kliimamuutuste mõjuga kohanemise arengukava aastani 2030 koostamise ettepaneku. Arusaamatuks jääb, mille jaoks täpsemalt sisendit oodatakse. Ülisuure sisulise mõjuga teema täiendusteks on huvitatud osapooltel aega nädal. Ristike lahtris kaasamine? Kuidas tehakse otsuse (nt eelnõu) terviklik elukäik kättesaadavaks? EIS täidab asutustevahelise koordineerimise ja infovahetuse ülesannet. Info leidmine võib olla keeruline, kuna ei ametnik ega huvigrupi esindaja ei taha kunagi kogu infot, vaid ainult vajalikku. Kasutajad peavad positiivseks, et kõik etapid on ühest kohast hea kätte saada - avalikust konsulteerimisest kuni valitsuse esitamiseni. Samas kurdetakse, et pole näha, mis otsus valitsuses lõpuks tehti. Osale ei kata teavitusvajadust ära, ning pole selleks mõeldudki. EISis on loodud teavituste funktsioon, kuid see tihti ei tööta. Vajalik on lahendada huvigrupppide proaktiivne teavitamine, mis lähtub nende valitud teemast. Kõlas ettepanek, et tuleks organisatsioon registeerida teda huvitaval teemal osalejaks. EIS on küll protsessi etapid näha, aga aktiivne teavitamine ei toimi, alati ei saadeta kutseid, ka registreeritud kasutajatele teavitused ei toimi. 2. Kommentaarid õigusloome protsessile Uuringu käigus ilmnes mitmeid tähelepanuväärseid seiku ka kaasamisprotsessi keskmes oleva õigusloome protsessi kohta üldiselt. Näiteks väideti, et Eestis armastatakse pigem seadusi teha, kui diskuteerida ja püüda leida muid mooduseid asjade paremaks korraldamiseks. 19
Rohkem võiks olla selgitamist, põhjendamist, oluliste muutuste esiletoomist, mis on probleemi peamised jooned, keda ja kuidas probleem mõjutab ja variandid, mida oleks mõistlik teha. Fookust tuleks nihutada peamiste valikute selgitamisele, mitte hakata kohe eelnõu teksti tootma (ja sellele arvamusi küsima). Kaasamist saab kasutada ka nende valikute esiletoomiseks ja mõtestamiseks. Ministeeriumite tööpraktika tuleb ühtlustada, et seletuskirjade kokkuvõtte alguses oleks kirjas, mida eelnõu mõjutab ja kaasa toob. Mida paremini oskavad ministeeriumid muudatuste mõjusid seletada, seda selgem on õigusloome eesmärk ja lihtsam on kaasata sisendit huvigruppidelt. Praegu teevad seda selgitustööd oma liikmete jaoks katus-organisatsioonid, keda kaasatakse varasemas faasis. Justiitsministeeriumi õigusloome spetsialistid ise leidsid, et õigusloome on hetkel sisuliselt liiga keeruline. Tuleks teha paremaid annotatsioonid ehk sisukokkuvõtted, mis on ka inimese jaoks jälgitavad. Õigusaktid jm ametlikud otsused tuleks märgistada märksõnadega või ala-teemadena, mis on inimlikult arusaadavad. Nii saab huviline kergemini üles leida end puudutavad/ huvi pakkuvad tekstid. Õigusakte peaks olema vähem, aga pigem vaadata üle, kuidas need rakenduvad, kuidas neid reegleid täidetakse. EISis avaldatudseaduse-eelnõud on nii tavainimese kui ka tavaametnike jaoks liiga keerulised ning ei kutsu kaasa rääkima. Efektiivse kaasamise saavutamiseks tuleb panustada tõlketegevusse ministeeriumis. Tagasiside nii JuMi spetsialistide kui valitsusvälisetelt õigusloome ekspertidelt oli, et täna tehakse seadusi ja seaduseparandusi liiga palju ja liiga kergekäeliselt. Lahendusena näevad mõlemad pooled efektiivsemalt toimivat varase kaasamise rakendamist, et luua seotud osapoolte ja huvigruppide vahel diskussioon, kas seadust üleüldse on vaja muutma hakata. Kaasamist ja varajast kaasamist võiks kasutada alternatiivide otsimiseks. 3. Kaasamise võimalikkus nendes keskkondades Kaasamisest rääkides tuleks alustada põhimõtteliste terminite selgitamisega kaasamine all mõtleme protsessi, mis on kahepoolne, proaktiivne midagi, mida me tavakeeles suhtlemiseks nimetame. Kuid see suhlemine peab olema teadlik ja konstruktiivne, mitte juhuslik. Kaasamise hea tava järgimine ei ole täna veel heaks tavaks saanud. Teavitamine ei ole vaese mehe kaasamine nagu ühest näitest kuulsime, saata paar noort ametnikku maarajoonidesse slaide näitama ei ole kaasamine. Sellise vaba tõlgendamise tõttu on kaasamine riigisektoris juba halvaks klišeeks muutunud. Väga oluline on institutsionaalselt läbi arutada ja selgelt esitada eesmärk: MIKS osalemine on vajalik. Et see pole mängimiseks või mulje loomiseks, vaid selleks, et otsus ja kogu õigusloome saaks tõhusam ja parema korraldusega. Vaja on mõtteviisi muutust ametnikel, et tegu on sisulise koostööga valitsusväliste partneritega, mõelda läbi töö algusest lõpuni, mitte ainult avalikustamine ja konsulteerimise faas. Kaasamisprotsessis peab olema selge, millest üldse räägitakse: kas kaardistatakse muudatuste võimalusi või arutletakse juba konkreetsete muudatuste üle. Alati on parem meetodeid kombineerida, hästi toimib sümbioos silmast-silma arutelude ja e-osalemisega. Silmast-silma kohtumiste ja muude kaasamisvormide 20
tulemused peavad aga olema nähtavad (e-keskkonnas) neile, kes ei saanud kohal olla aga asja vastu huvi tunnevad. Olles sisuliselt EISi paralleelne, kommenteerimist võimaldav versioon, pole osalusveeb rajatud suhtlusmudeliks ja ei toimi sisulise kaasamise mõttes. Me ei kuulnud ühtki säravat edulugu selle keskkonna kasutamisest. Toimivad kaasamissuhted püsivad peamiselt isiklike suhete pinnal nn tavaliste kahtlusalustega. Selline kitsas ringis toimuv kaasamine toimub mitu astet enne seda, kui teemad EISi jõuavad. VVOd soovitavad VTK de avaldamist EISis, mis annaks teada võimalusest oma arvamusi pakkuda. Mõnel ametnikul on varases etapis info avaldamisega ning osapoolte kaasamisega head kogemused, kuid mitte kõik ametnikud ei soovi teisest küljest endale võtta suuremat ja nende jaoks selles hetkes ebaefektiivsena tunduvat suhtluskoormust. Ametnike kaasamispraktika on juhtumi- ja vajadusepõhine ning kaasamiskultuur institutsiooniti väga erinev, olenedes suuresti juhist. Ametnikud eelistavad suuri VVO sid, katus-ja esindusorganisatsioone, kelle seirevõime ja mõju muudavad nende teavituse ja mingil viisil kaasamise kohustuslikuks (nn EMSL, Kaubandus- tööstuskoda) kuid ka siin on häid ja halbu kogemusi. Ka need peamised partnerid ei saa alati teada, kui on käivitunud mingi otsuse kujundamine, mis nende tegevust oluliselt mõjutab. VVO tsitaat: Oleme nende organisatsioonide nimekirjas, keda üldjuhul kaasatakse. Seda paraku kõigil meie jaoks olulistel kordadel ei juhtu. Kui me ise otseselt silma millelgi peal ei hoia, siis info läheb meist mööda Ametnike arvates on laiema huviliste ringi kaasatuse eesmärk õige, aga selleks tuleks pakkuda mingit muud tüüpi osalusvorme (nt töörühmad), kuidas kinni püüda nende huviliste pakutud sisendit. Varajast kaasamist takistab täna valdavalt kaks nähtust: institutsionaalne kultuur ühelt poolt, ning osalusveebi tehniline suutmatus teiselt poolt. Selleks, et olla fokuseeritud oma teema suhtes ning kaasata just selle teema huvilisi, loovad ministeeriumid alternatiivseid kanaleid nagu blogid ja teemapõhised kasutajagrupid või meililistid. Kui eeldada, et kõik, mis majast väljuv on lõplik, ametlik ning pädev, muutub tõeline kaasamine keeruliseks. Kui arvamuste küsimine, nende analüüs ja neile tagasiside andmine on tehniliselt liiga keeruline ja sisuliselt ebaefektiivne, ei soovi ametnikud sellele aega raisata. Kokkuvõtvalt paistab, et ühtne ja selge kaasamispoliitika puudub ja riigiaparaadi tegelikust avatusest ja tagasisidele vastuvõtlikkusest rääkida on ennatlik. Laiema diskussiooni raames võiks esitada küsimuse: kes EV riigiaparaadis peaks või võiks vastutada kaasamiskultuuri kõrge taseme eest? 4. Kooskõlastamine, infovahetus ametnikult ametnikule Kooskõlastamine ja asutustevaheline infovahetus on teinud EISi ametnike jaoks möödapääsmatuks. seda kasutatakse keskmiselt korra nädalas. Vajadusel saadakse hakkama ka vanakooli meilivahetusega, kuid vana süsteemi, e-õigust ei igatseta tagasi. EL asjade jaoks oli vana süsteem väga ebamugav, nüüd on kiirem dokumendivahetus; saab tellida teavitusi kui tekib uus dokument (nt EL nõukogu süsteemis) - tuleb meilile 21
ja on eristatav töörühmade kaupa. Kaasamine pole probleemiks mitte ainult VVO de suunal ka riigiaparaadi enda sees ei toimi suhtlemine väga hästi. Juhtumeid, kus mõju puudub hinnanguga teise ministeeriumi spetsialistid tagajalagadele aetakse, kuulsime mitmeid. Hea seadusalgatuslik idee on võimalik formuleerida nii halvasti, et ministeeriumid ei suuda näiteks teha mõjuhinnanguid. Toimub mõjude hindamise tellimine või väidetakse, et mõjud on ebaolulised nii võib eelnõu esitada ka ilma kaasnevate mõjuhinnanguteta. EIS annab võimaluse saada palju erinevaid tasuta mõjuhinnanguid kaasatud osapoolte kaudu, kuna nad esitavad oma argumendid, millised mõjud nende hinnangul hakkavad olema. Seda infot saaks ametnik väga kenasti ära kasutada. 5. Kasutatavus EISi kasutajasõbralikkus, kasutades ühe ausa ametniku sõnu on kohutav. Meil on kohustus see tõsiasi välja öelda kõigi nende inimeste eest mõlemal pool lauda, kes ei ole saanud IT-alast eriharidust ja kes ei oma kantseleitöö kogemust. Kõlab ju loogiliselt, et tööriistade kasutusmugavus, kui töö efektiivsuse otsene mõjutaja on disainiprotsessi oluline komponent seda üllatavam on kui testimise tulemusi reaalsete kasutajatega ignoreeritakse. Indikatiivseks näiteks on JuMi hinnang EISi esmasel testimisest, mille kokkuvõtteks oli, et olemasoleval kujul ministeeriumile see tööriist ei sobi. Enamus testimise tulemusena püstitatud tehnilistest probleemidest on tänaseni aktuaalsed, igati adekvaatsed ja siiani lahendamata. Kasutajate hinnangul on EISis probleeme, nt teavitused on kehvasti organiseeritud (on ainult asutuste põhised, mitte huvitava teema või märksõna põhised!), otsing vilets, teema kaudu materjalide leidmine (märksõnad) ei ole mugav, otsingu lingid ei tööta, ei salvesta eelnevat otsingut, praegu otsitakse ministeeriumi järgi, või ajaliselt sisestamise järgi, see on liiga suur koormus jne. EIS toimib täna peamise ametkondadevahelise kooskõlastuskanalina, mis koondab kõik teemaga seotud dokumendid ja selle kasutatavus on disainitud lähtuvalt vajadusest jägida protsessi kulgemist. Tavaline inimene aga tunneb huvi tema elu puudutavate seaduste ja teemade vastu. Tema jaoks on oluline teada, millise poliitika alusel, milliste põhimõtete järgi ja milliste osapoolte mõjutuste tulemusel sündis just selline seadus. Selline vaade süsteemis puudub ja sellise tavaloogika järgi pole täna võimalik EISis orienteeruda kodanikul tuleb omandada riigiaparaadi loogika. Sisuliselt tähendab see seda, et tausta mõistmiseks tuleb läbi lugeda kõigi osapoolte kõik materjalid algusest lõpuni. Ka siis kui huvi objekt on ainult üks konkreetne teema või lõik. Tulemuseks on sisulise kaasamise ebaefektiivsus reaalsus on see, et vähesed suudavad vajaliku eeltöö ära teha ja vabaühendused või kodanikud jõuavad kaasamisüritustele nii, et neile on vaja hakata uuesti aluspõhimõtteid selgitama. Seetõttu ei sobi EIS praegu tööjärgus olevatele materjalidele kommentaaride esitamiseks, vaid nn lõpliku seisukoha võtuks, mis on vormistatud ametliku kooskõlastuskirjana. Valitsusvälised osapooled saadavad oma kooskõlastuskirju ehk 22
arvamusi sageli otse ametnikule meiliga, mis on halb praktika, sest nõuab ka ametnikult kõigi osapoolte põhjalikku uurimist. EIS is ja osale.ee s keskkondades tuntakse puudust algtekstiga seotud sisulise diskussiooni võimalusest. 6. Dialoogi/suhtlemise tegevused Täna on puudu avaliku diskussiooni tasandi veebikeskkond, kus oleks võimalik tulemuslikult vahetada tooreid ideid. Just see etapp on kriitiline, et huvitatud osapooled tunneks ennast kaasatuna. Ametlike seisukohavõttude vormis suhtlemine on ebaefektiivne ja keeruline kõigile osapooltele. Nii Osale.ee kui Petitsioon.ee kannavad täna pigem e-piketeerimise funktsiooni suhtlemise asemel. Tuleb kaaluda, kuidas saab huvitatud osalejale kättesaadavaks kõik see, mis toimub enne nn ametlikku kaasamist/avalikku konsultatsiooni kuidas sellest jälg jääb. Tuleb kokku leppida ühine hea praktika, mismoodi toimub kommunikatsioon kaasamise ajal ja selle toetuseks. Osalusveebis peaks olema võimalik aru saada, kas tegu on eksperdi või kogu organisatsiooni ühise arvamusega. Inimesed peaksid olema oma nimega, selgem ka nende pädevus; peaks olema võimalus end kuskil registreerida ja tutvustada, mille suhtes ta huvi tunneb ja mis pädevus tal sel teemal on. Ekspert ei pea oma seisukohti esitama katusorganisatsiooni või ülikooli või mõne muu asutuse kaudu. Peaks olema igameheõigus oma asjakohast arvamust välja tuua. Ideede esitamise võimalust on osalusveebi põhjust panna ainult sel juhul, kui väga täpselt on selge, mida nende ideedega peale hakatakse. Kui riigil ei ole valmisolekut uusi ideid vastu võtta, siis pole neid ka mõtet koguda. Kes üldse võiks või peaks nö. uute ideede kogumise eest osalusveebis vastutama? 7. Haldamine Halduslikud teemad on põhjalikumalt lahti kirjutatud mõlema veebikeskkonna kasutatavuse analüüsi tulemustes. Nii sisuametnike-kasutajate kui ka sisestajate-dokumendihalduse töötajate tagasiside põhjal on mitmed nende poole esitatud tehnilised probleemid jätkuvalt lahendamata. Sisestajate elu teeks tunduvalt kergemaks dokumendivahetuskeskuse kasutamine. Selle liidestamine EISiga kõikide ministeeriumide poolt tuleb tagada juba enne muid põhjalikumaid arendusi! Nii ametnike kui valitsusväliste kasutajate poolt väljendati vajadust kaasamise protsesside meta-koordineerimise järele, Ministeeriumide praktika vajab korrastamist, seda nii info avaldamise kui kaasamise funktsionaalsuse osas. Seda peaks tegema ühiselt ja juhendatult. Abiks oleks juhised kaasamise korraldamiseks ministeeriumi siseselt ning rollijaotus (sisuametnk, dokumendihaldus-sisestaja, tehniline tugi, kommunikatsioonitugi, juhtkonna roll) 23
LISAD 1. KUVAD ehk visuaalsed ettepanekud keskkonna arendamiseks Ettepanekud on paremini jälgitavad veebist aadresil: http://79qpr7.axshare.com/ 1. EIS avavaade: Keskkond peaks järgima Vabariigi Valitsuse ja ministeeriumitele loodud ühtset identiteeti ning asetuma Kaasamise alamjaotuse kujundusraamistikku. Külastajale tuleb lühidalt selgitada, mis keskkonnaga on tegu ja mida sealt leida võib. Tuua eraldi ja silmatorkavalt välja ka dokumentide otsing sest tegu on olulise funktsiooniga. Järgides paindlikku veebiliideste disaini, saab maksimaalselt ära kasutada kogu ekraani laiust olenemata seadme ekraani mõõtmetest. Sisu tuleks liigitada tulpadena, arvestades parimat lugemiskogemust. 24
2. EIS avalik dokumendivaade: Eelnõu avalik vaade peaks olema üles ehitatud plokkide kaupa, alustades olulisemast. Tõime teekonna kuvamise jaoks sisse ka eelnõu ajatelje, millel näitame eelnõu etappe. Ajatelg toimib ka menüüna, kus saab navigeerida etappide vahel. Paremal asub plokk kuhu paigutasime oluliste tegevuste jaoks nupud, mis võiksid olla koondatud ühte kohta. 25
3. EIS uus alajaotus: ALGATUS: Algatusetapi vaade peab aitama sisestajal antud lõik võimalikult hõlpsalt sisuga täita ning lugejal sisust aru saada. Formaat annab ette plokid aga selle sisuga täitmine peaks olema paindlik. 26
4. EIS uus alajaotus: ARUTELU: Antud vaates on oluline viidete plokk ning kokkuvõte, mis annab lugejale ülevaate kus reaalne arutelu antud teema kohta käib ning mida otsustati. 27
5. EIS Ametliku eelnõu loomine: Eelnõu loomise juures on oluline jälgida, et täitja ei peaks enam sisestama osa infot mitu korda ning dokumendi loomine peaks läbima loogilist protsessi. 28
6. EIS mobiilivaade: Kesskkond peaks arvestama ka mobiili ja tahvelarvuti kasutajate vajadustega. Näiteks mobiilivaatesse võiks välja kuvada olulisema info nagu eelnõude listid ja otsingu. Ülejäänud vähem prioriteetset infot ei peagi kuvama. Kasutada pinda võimalikult efektiivselt.. 29
2. NÄITED avatud õigusloome ja kaasamise keskkondadest Soome portaalid dialoogiks kodanikega Meie põhjanaabrid Soomest on kaasamise teema põhjalikult käsile võtnud, ning loonud hästi struktureeritud ja viidatud osalusdemokraatia värava Demokratia.fi, mille alla on koondatud erinevad võimalused kodanike osaluseks riigi otsuste tegemisel. Riigi õigusloome protsess on visualiseeritud ja varustatud põhjalike selgitustega http://lainvalmistelu.finlex.fi/en/ Õigusloome on jagatud 7 etappi, millele järgneb rakendamine ja seire. Õigusloome esimene etapp on algatamine. Vajadus otsuse algatamiseks võib tekkida valitsuselt või ühelt ministeeriumilt koostamise kavatsusena parlamendilt, eelarve käsitluse käigus selgunud vajadusest muuta õigusakte Kodanikualgatusena kollektiivsed pöördumised EL seisukoha ettevalmistamise vajadusest Demokratia.fi alla koondatud lehed nagu Otakantaa ja teised kaasamis-saidid on sama navigeerimisloogikaga, kuigi pakuvad eri viise osalemiseks: Petitsiooni esitamine Kohalike tasandi kodanikualgatuse tegemine Riigi ehk keskvalitsuse otsuste suhtes kaasa rääkimine, avalikud konsultatsioonid Üleriigiline noorte osalusportaal Avalikud sõnavõtud Kõikide erinevate osalusvormide eesmärgi ja protsessi kohta on lehel põhjalikud, kuid lihtsa stiiliga selgitused. Veebikeskkond ja kõik osalusvõimalused on kahes keeles. Kollektiivsed pöördumised ehk rahva-algatused ehk petitsioonid https://www.kansalaisaloite.fi/fi on mõeldud rahva-algatuste (kollektiivsete pöördumiste, petititsioonide) tegemiseks parlamendile. Rahva-algatus muutub parlamendi ametlikuks õigusloome menetluseks, kui sellele on kogutud vähemat 50 000 allkirja 6 kuulise kampaaniaperioodi käigus. Algatuse võivad teha vaid kodanikud, mitte organisatsioonid Sellise algatuse kampaania korraldamiseks ning rahva-algatuse ette valmistamiseks ühisloomena on kasutusel teine, kodanikuühiskonna hallatav platvorm Avatud MInisteerium https://www.avoinministerio.fi/ 30